国开行与城投模式的诞生
基本信息
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 涉及主体 | 国家开发银行、芜湖市政府、芜湖建投、天津市政府、各地城投公司 |
| 时间跨度 | 1998—2010年 |
| 出自章节 | 03-02 政府投融资与债务 - 地方政府债务 |
| 核心议题 | 城投公司融资模式的发明与演变，地方政府债务的源起 |
案例始末
背景
法律规定地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发债。1994年分税制改革后地方财力吃紧，城市化加速，城建经费紧张。要在城市建设中引入银行资金，需解决三个问题：一是需要一个能借款的公司，二是项目需要捆绑（赚钱带不赚钱），三是要能把土地相关收益用起来。
过程
芜湖模式的创立（1998年）：国开行与芜湖市合作，把8个城建项目捆绑在一起，放入专门创立的城投公司芜湖建投，以该公司为单一借款人向国开行借款10.8亿元。当时还不能用土地生财，只能靠市财政全面兜底。
土地收益的加入：2002年全国推行土地"招拍挂"，政府授权芜湖建投以土地出让收益做质押作为还款保证。2003年国开行与天津合作中，开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这些做法后来成为全国城投公司的标准模式。
"4万亿"后的爆发：2008年前国开行是城投公司最主要贷款来源。"4万亿"后商业银行大规模涌入。2010年融资平台贷款中：国开行约2万亿、四大行2万亿、城商行2.2万亿、其他合计1万亿。2015年七成城商行的第一股东是地方政府。
城投债的膨胀：市场认为城投债有政府隐性担保，哪怕缺钱的地方风险不小，提高一点利率也受追捧。违约率极低——这个低风险高收益的"怪胎"积累了不小的风险。
结果
2015—2017年间，地方债务总额估计约四五十万亿元，占GDP五六成，其中三四成是隐性负债。2017年除北京、上海、广东、福建、四川、安徽外，其他省份融资平台公司平均收入扣除政府补贴后无法覆盖债务利息。
国开行是世界上最大的开发性银行，2018年资产规模超16万亿元人民币，约为世界银行的5倍。
关键数据
| 指标 | 数据 |
|---|---|
| 芜湖首笔城投贷款（1998年） | 10.8亿元（8个项目捆绑） |
| 2010年融资平台贷款结构 | 国开行2万亿+四大行2万亿+城商行2.2万亿+其他1万亿 |
| 融资平台数量变化 | 2008年3000余家→2009年8000余家 |
| 县级平台占比 | 约六成 |
| 2015—2017年地方债务总额估计 | 四五十万亿元（占GDP五六成） |
| 其中隐性负债占比 | 三四成 |
| 融资平台平均投资回报率 | 约1% |
| 国开行2018年资产规模 | 超16万亿元（世界银行的5倍） |
| 2015年城商行第一股东为地方政府 | 约七成 |
作者的分析
作者指出城投模式是在特定约束条件下的制度创新。"1994年分税制改革后，地方财力吃紧，城市化又在加速，城建经费非常紧张，如果继续依靠财政从牙缝里一点点抠，大规模城建恐怕遥遥无期。"
但这套模式的关键软肋在于依赖土地价格："只要不断投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓，地价下跌，累积的债务就会成为沉重的负担。"
对于治理改革，作者总结了四项措施：债务置换（降低利率从7%—8%至4%）、融资平台转型、约束影子银行（2018年"资管新规"）、官员终身问责（2018年《隐性债务问责办法》）。