1994年分税制改革
基本信息
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 涉及主体 | 中央政府、地方政府、朱镕基、刘仲藜（财政部长）、项怀诚（后任财政部长）、广东省等 |
| 时间跨度 | 1985—1994年（包干制到分税制） |
| 出自章节 | 02-01 财税与政府行为 - 分税制改革 |
| 核心议题 | 中央与地方的财税关系重构，央地博弈与改革推行 |
案例始末
背景：财政包干制的困境（1985—1993年）
改革开放之初，财政实行"分灶吃饭"的包干体制，地方交够中央的份额后剩余归自己。包干形式五花八门：北京实行"收入递增包干"，以1987年收入为基数，设定4%增长率，超过部分归北京，未超过部分与中央五五分成。广东更简单，1988年上解中央14亿元，每年递增9%，剩余都归自己，实际负担越来越轻。上海实行"定额上解"，每年固定上交105亿元（1988年占预算收入的65%），财政压力很大。
包干制造成"两个比重"不断降低：中央财政收入占全国比重越来越低（降至22%），全国财政收入占GDP比重也不断降低（降至11%）。地方为避免"鞭打快牛"有意压低预算收入增长，同时大搞"预算外收入"——给企业违规减税，再通过行政收费、集资、摊派等手段回收为自由支配资金。1982—1992年地方预算外收入年均增长30%，远超预算内19%增速，1992年预算外收入已达预算内的86%。
过程：改革的博弈
"两个比重"下降严重削弱国家财政能力。时任财政部长刘仲藜回忆："手里没把米，叫鸡都不来。"1994年改革把税收分为三类：中央税、地方税、共享税。最关键的增值税（占全国税收1/4）从地方税变为共享税，中央拿75%、地方25%。为防止地方收入骤降，设立"税收返还"机制。同时分设国税、地税两套机构。
改革阻力极大，朱镕基亲自带队，用两个多月走了十几个省，面对面算账。项怀诚回忆："中央财政收入占比从不到30%提到55%，多大的差别！"与广东谈判尤为激烈。时任广东省委书记谢飞不说话，其他同志提条件被朱镕基逐一驳回。最终广东服从大局，只提了以1993年为基数的要求。
1993年第四季度出现异象：各地税收收入激增（有省份增长60%—150%），因为中央承诺的税收返还以1993年数据为基数，地方拼命做大基数。
结果
改革扭转了"两个比重"下滑趋势：中央财政收入占比从22%一次性提到55%，国家预算收入占GDP比重从11%逐渐增至20%以上。大大增强了中央宏观调控能力，为应对1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等奠定了财政基础。
但改革也从根本上改变了地方发展经济的模式——地方预算支出占全国85%，但收入仅占50%—55%，入不敷出的部分靠中央转移支付填补。这催生了后来的"土地财政"。
关键数据
| 指标 | 数据 |
|---|---|
| 改革前中央财政收入占比 | 22% |
| 改革后中央财政收入占比 | 55% |
| 改革前国家预算收入占GDP | 11% |
| 改革后逐步提升至 | 20%以上 |
| 增值税分成比例 | 中央75%，地方25% |
| 广东1988年上解中央 | 14亿元（每年递增9%） |
| 上海每年固定上交 | 105亿元（占预算收入65%） |
| 地方预算外收入增速（1982—1992年） | 年均30% |
| 1992年预算外vs预算内 | 预算外达预算内的86% |
| 近年地方支出占全国比 | 85% |
| 近年地方收入占全国比 | 50%—55% |
作者的分析
作者将分税制改革置于"国家长治久安"的高度来理解，引用刘仲藜的话强调中央财政能力的重要性："财政是国家行政能力、国家办事的能力，你没有财力去普及义务教育、救灾等，那就是空话。"
作者认为改革成功的关键是"最高层的强力推行"，"这不仅是机制的合理性的问题，更重要的是人的意志力和执行力"。
同时，作者指出分税制的深远影响不仅在于重塑央地财政关系，更在于催生了地方政府发展经济的新模式——从工业化到"工业化与城市化两手抓"，低价供应工业用地招商引资，限制商住用地供给从地价中赚取差价，即后来的"土地财政"。