光伏产业与政府补贴
基本信息
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 涉及主体 | 尚德、赛维、隆基股份、无锡市政府、新余市政府、欧盟、美国 |
| 时间跨度 | 2001—2020年 |
| 出自章节 | 04-02 工业化中的政府角色 - 光伏发展与政府补贴 |
| 核心议题 | 政府补贴如何催生一个全球龙头产业，以及产业政策的退出机制问题 |
案例始末
背景
光伏技术源于美国，20世纪70年代石油危机刺激了美国政府资助光伏研发，80年代初美国市场占全球85%以上。里根上台后政策废止，产业链向德国和日本转移。澳大利亚"光伏之父"马丁·格林教授的学生后来成为中国光伏产业中坚，包括尚德创始人施正荣。
中国进入光伏行业时面临"三头在外"的局面：需求和市场在海外，关键技术和设备在海外，关键原材料也在海外。
过程
起步阶段（2001—2008年）：2001年，施正荣在无锡市政府支持下创办尚德，占股25%，无锡三家政府投资平台和五家地方国企出资600万美元，占股75%。2005年尚德在纽交所上市（引入高盛等外资收购全部国资），施正荣成为中国首富。示范效应刺激各地纷纷上马光伏。2005年，江西新余市政府扶持下赛维成立，2007年在纽交所上市，彭小峰成为江西首富。2010年，海内外上市中国光伏企业超过20家。
扩张与危机（2008—2013年）：2008年各地加大投资，主要手段是廉价土地、税收优惠、贴息贷款。2011年初，无锡政府提出"5年内再造一个尚德"，划拨几百亩土地，鼓励建设5万人工厂。2011年，赛维成为新余财政第一贡献大户，创造就业2万个，纳税14亿元（占当年新余财政总收入的12%）。
此时光伏产品主要出口欧美，57%出口欧洲、15%出口美国。2010年国内市场仅占企业销量的6%。2009—2011年，欧洲债务危机爆发，各国大幅削减光伏补贴，美国和欧盟从2011年底对中国企业开展"双反"调查。大量企业破产倒闭，包括尚德和赛维。
国内市场崛起（2013年后）：2011年起中央对光伏实行"标杆电价"补贴，要求电网按固定价格（1.15元/度）全额购买光伏电量。2013年起实行地区差别定价：西北0.9元/度、中西部0.98元/度、东部1元/度（煤电约0.4元/度）。
补贴逐步下调引导企业降本：2016—2017年两次调低至0.65/0.75/0.85元/度，降幅28%/23%/15%，但同期光伏组件价格每年下降超30%。2016—2017年中国光伏组件产量占全球73%，装机量占全球51%。
2018年"531新政"大幅降低补贴电价和缩减补贴总量。2019年起实行市场竞价，光伏迈入平价上网时代。
赛维的破产困局：2016年赛维总资产137亿元，负债高达516亿元。破产重整方案由地方政府直接主导，当受偿率太低的债权人无法接受时，地方法院强制裁决，引发媒体、法律和金融界高度关注。
结果
经过行业洗牌，中国光伏产业成为全球龙头，国内企业产能占全球八成。全产业链关键环节（多晶硅、硅片、电池、组件）均居主导地位。光伏组件价格十年间（2010—2019）下降85%，全球装机总量上升16倍。中国成为全球最大光伏市场，装机总量占全球三分之一。2020年中国光伏企业股价飞涨。
关键数据
| 指标 | 数据 |
|---|---|
| 尚德创办出资 | 600万美元（政府平台+地方国企占75%） |
| 赛维就业与纳税（2011年） | 就业2万个，纳税14亿元（占新余财政12%） |
| 2010年国内市场占比 | 仅6% |
| 2011年出口结构 | 57%欧洲，15%美国 |
| 标杆电价（2013年） | 0.9/0.98/1元/度（煤电约0.4元） |
| 2016—2017年组件产量占全球 | 73% |
| 2016—2017年装机量占全球 | 51% |
| 2018年补贴拖欠总额 | 1200亿元（含风电） |
| 赛维破产时负债（2016年） | 516亿元（资产137亿） |
| 光伏组件价格降幅（2010—2019） | 85% |
| 全球装机总量变化 | 10年上升16倍 |
作者的分析
作者认为光伏案例说明"政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系"。欧美日起步早、补贴早、技术占优，还有"双反"保护，但企业最终衰落退出市场。"政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险，但政府不能帮助企业克服最大的不确定性，即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势。"
作者特别强调了产业政策的"退出机制"的重要性："产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，'竞争性'就是一句空话。"赛维破产案是"退出机制"缺失的典型反面教材。
对于"重复建设"，作者提出了辩证的看法：在经济发展早期，"重复投资"有两个正面作用——培训农民成为工人（"工厂承担了类似'学校'的教育功能"），以及加剧竞争推动"成本创新"。"市场经济的根本优势不是决策优势……市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。"